对当前中国农村政策的几点意见

我国的三农问题近年来受到越来越多的关注,被摆到很高的位置,农村工作是全党工作的重中之重,没有农村的现代化,就没有全国的现代化,没有农村的小康社会的全面建设,就没有全国小康社会的全面建设。以下是我的几个看法。

一、我国依靠从农业提取积累来支持工业发展的历史阶段是否基本结束?

2001年,我国的农业总产值占整个GDP的比重为15.2%,农牧税入总额为285.8亿元,如果包括耕地占用税、农业特产税和契税则为481.7亿元,当年我国的社会固定资产投资总额为37213.5亿元,即使把农业各税都提高一倍用以支持工业建设,也只不过是使全社会的固定资产投资增加了1.3%。从这些数字的比较中,我们可以看到从农业提取积累以支持我国工业发展的阶段早已过去,工业发展所需要的积累必须来自非农产业的部门。

二、我国经济是否到了以工业反哺农业的阶段?

目前我国的三农问题非常突出,三农问题的核心是农民的收入问题。我国已经加入了WTO,根据WTO的黄箱政策,我国政府对农民的收入补贴可以达到农业总产值的8.5%。可目前我国政府的黄箱政策补贴只占农业总产值的3.3%,也就是还有5.2%的补贴空间可用。

2001年农业总产值为26,180亿元,3.3%的补贴是864亿元,如果提高到8.5%,补贴总额可达2225亿元,比现在的水平增加1361亿元。农民每人可多获得171元的转移收入。然而,我们是否真的到了这个阶段?有四个理由使我认为,我国不能也不应该增加对农业的补贴。

首先,我国目前的财政收入无法支持这样大的补贴。2001年中央财政收入为8582.7亿元,按目前3.3%的补贴来计算,已经占中央财政收入的10.1%,如果加上地方财政收入的7803.3亿元,也占到中央和地方两级财政总收入16386亿元的5.3%。如果把黄箱政策的8.5%用足,其补贴的总额为2225亿元,占2001年中央财政收入的比例将高达25.9%,占中央和地方两级财政总收入的比例也达到12.5%,2001年农村居民人均纯收入为2366元,如果我国政府将黄箱政策用足,农村居民人均纯收入将仅提高7.2%,而且这样的政策会给国家的财政带来严重负担,挤压其他建设的支出,引发严重的后果。

其次,如果我们对农业进行补贴会导致农产品过剩,产生一系列棘手的问题。农产品一旦严重过剩,不是让这些产品烂在国内,就是低价卖到国外。我国的收入水平还达不到以财政补贴来支持让大批农产品烂在国内的浪费。如果把过剩的农产品低价卖到国外,从欧美的经验来看,将会引发一系列的麻烦。欧美都对本国农产品进行补贴,出现严重过剩后都试图销到国外,这些年来,欧美之间互相指责对方将补贴的农产品倾销到自己的市场,这是欧美之间外交、贸易摩擦不断的根源,维持良好的国际环境对我国未来二三十年全面建设小康社会至关重要,对农业进行补贴必然会使我国陷入和欧美永远的外交困境。

第三,如果我们对农业开始进行补贴,就很难取消掉,因为取消补贴往往会引发政治问题。日本的情形就是这样。日本目前通货紧缩非常严重,前两年我国提出建立东盟 10+3自由贸易区倡议,这对日本扩大其工业品海外市场和投资领域、走出目前通货紧缩困境大有好处。但日本政府对我国的提议反应非常消极,因为尽管农业人口只占日本总人口的3.9%,农业GDP只占总GDP的2%,但是日本对本国的农产品进行高额补贴,如果日本加入这个自由贸易区,农业就会受到很大的冲击。农民是日本的一个重要政治利益集团,为了3.9%的农业人口的既得利益,日本政府只好放弃了一个可以使日本经济富苏的机遇。我国在农业保护的问题上绝对不要重蹈欧美、日本的覆辙。

第四,对农产品进行补贴,在执行上非常困难。如果我们进行反周期补贴,也就是对自然灾害等造成的减产进行补贴,会产生严重激励问题。由于农业生产本身的特性,我们很难分辨一个农户减产是由于自然灾害还是其他人为因素,因而很容易出现故意减少投入造成减产而向政府要补贴的事例。如果我们直接对农民的收入进行补贴,从国外的经验来看,经济会出现应该得到补贴的农民实际拿不到补贴的现象,拿到补贴的往往是各方面关系较好的中等收入的甚至是富有的农民。美国的农业补贴就是这样的情形。美国每个农户平均得到补贴是12500美元,而占农户总数10%的大农场平均得到的补贴高达85000美元。

三、中央政府财政支持农村的可行方式

根据第二节中所讨论的四点理由,我国政府现在没有足够的财力来增加黄箱政策的补贴,而且将来即使有足够的财力也不该这样做。那么,中央政府在财政上能采取哪些措施来支持农业、农村和农民呢?

1,取消农业税和农业特产税。

2001年我国农牧业税为285.8亿元,耕地占用税、农业特产税和契税为196亿元,农业各税合计为481.7亿元,只占2001年中央政府财政收入的5.6%。2002年,中央政府对地方政府转移支付的总额为7332亿元,如果地方政府不征收这一部分的税收,改由中央政府以专项转移支付来补贴地方政府因而减少的税收,则中央政府要增加的转移支付才占税收总数的6.6%,如果只免除耕地占用税、农业特产税和契税,中央政府要增加的转移支付只有2.7%,所以,在财政上是可以承受得起的。

如果一时尚不宜完全取消掉农业各税,农业特产税则应该优先考虑去掉。农业特产税不符合市场经济的公平原则。而且,这几年地方税务人员膨胀得很快,和地方征收农业特产税等有很大的关系。经常因为这些税征收方面的困难而增加税收人员,而为了养这些新增人员就只好增加税收,从而使税变得更加难收。于是只好再增加更多的人员,形成了一个恶性循环。如果取消了农业特产税,征税人员就可以大幅减少,农民的负担也可以进一步减轻。而且我国应该大力发展劳动力密集型的农产品,才能有效利用加入WTO给我国农村经济带来的机遇,征收农业特产税不利于劳动力密集型农产品的发展。

2,以中央财政来支付农村中小学教师工资的可行性。

目前农村的义务教育以县为单位来管理,中小学教师的工资靠县财政向农民征收教育附加税来支付,不足只额由中央政府转移支付来支持。但是各个地方常有挪用、拖欠教师工资的情形。

我国目前小学教师的人数共有580万人,按照我国有2/3的人口在农村的比重来估计,粗略计算有380万农村小学教师,按照每人每月500元工资计算,每年工资总额为232亿元。我国目前初中教师总数为334.8万人,按2/3的比例,农村有223万左右,按照每人每月工资800元计算,每年工资总额为214亿。

将中学和小学教师的工资总额加起来,合计446亿元,如果完全由中央来支付,占2001年中央财政收入的5.2%,由于中西部地区不少县的教师工资已经由中央财政来支撑,实行这项政策,中央实际要增加的支出少于上述的数目。

义务教育不仅表示学龄儿童有接受教育的义务,而且也意味着政府义务为学龄儿童提供教育。农村中小学教师的工资完全由中央政府来承担,既体现了义务教育精神,也可以减轻农民的负担,而且可以通过建立专款、专帐、专用的制度,避免出现县级政府挪用和拖欠中小学教师工资的情况。

目前,各个县都将教师纳入到县的干部名册之中,由于每个县有三四千教师,占了一个县干部的2/3还多,因此,县政府增加机关人员难以明显体现出来,在一定程度上掩盖了政府机构的膨胀。一旦中小学教师不包括在县的干部名册中,县政府干部队伍的膨胀就容易察觉。

3,加大对农业科研的支持力度。

我国在加入WTO以后,一些地区、一些品种确实面临着一些竞争压力。如大豆、玉米、小麦等土地密集型产品将面临国外进口产品竞争的压力。我以前做过一个农业科研优先序列的研究,发现如果政府给予粮食农业科研足够力度的支持的话,我国的粮食还有很大的提高单产的空间,中国的粮食生产自给自足是没有问题的。同时,加入WTO如果能够改善品种和质量,达到国际市场需求,对我国劳动密集型农产品的发展应该是一个很好的机遇。

4,建立全国统一的农产品市场。

只有建立了全国统一的农产品市场,各个地区的农业才能根据各自的比较优势来布局,随着东部经济的发展,农产品生产成本的提高,失掉比较优势,东部就会让出部分农产品市场。如果有一个全国统一的农产品市场,中西部就能够从东部让出的市场中获益,形成东部拉动中西部农村发展的良性循环。

如果国内市场分割,就会出现东部地区农业生产比较优势丧失后,直接从国外进口农产品,和国际市场形成循环。要是中西部农村无法分享东部发展带来的好处,东、中、西部的差距就会不断扩大。所以,政府应该主动、积极地大力推动全国统一的农产品市场的建设。全国统一市场有赖于硬件包括道路、通讯、运输、仓储等基础设施的建设,这些建设可以采取两条腿走路的方式,有些由各级政府的财政支持,有些可以由国内和国际民间资本来投资。全国统一市场还有赖于软件,包括市场中介、信用、法律等的建设。

5,创造有利于农村劳动力向非农产业转移的条件。

现在城乡收入差距很大,全国建设小康社会的重点和难点在于如何长期、可持续地提高农民收入的水平,仅靠提高农业生产率和增加农业产出无法达到这个目标。农产品具有收入弹性低的特性,即便全国经济水平提高,人均收入增加对农产品需求的拉动作用也较小。农产品还具有价格弹性低的特性,当农产品的生产率提高和产量增加时,价格会下降很多,出现谷贱伤农问题。

所以,靠提高农业生产率、增加农业产出,无论力度多大,都不可能成为长期解决农民收入问题的主要办法。长期的可持续的办法只有靠减少农业劳动力。这在国外是如此,在我国也是同样。以1978年改革开放以后的情况为例,1978--1984年农民收入增长主要来自于农民积极性提高和农产品价格上涨。1985年以后到1990年代初则是靠乡镇企业吸纳了约1亿离土不离乡的劳动力。90年代开始主要是靠8千万到1亿农民工进城就业。最近几年,农民收入增长徘徊不前,三农问题日益突出,则是由于国内出现通货紧缩,生产能力普遍过剩,乡镇企业破产,出现了离土离乡和离土不离乡的农民回流农业。

政府应该采取哪些措施来促进农业劳动力向非农产业的转移并维护进城农民的权益呢?从长期来看有如下几点政策需要考虑:

第一是解决农民户籍问题,根据宪法,所有公民有迁徙的自由,并且不应该受到歧视。因此,除了北京上海等特殊城市或许需要单独考虑之外,其他城市户籍能放开的就尽量早些放开。去年有些地方推行了户籍制度改革,不过目前又有些回头。户籍制度不改革,进城农民就无法享受和城市居民同等的权利。

第二是土地问题,在农村实行永佃制是一个可行的办法。[??] 土地产权属于集体,使用权属于农民。生不增,死不减,农户间可以有偿转让,这样才能有效促进土地流转和土地市场建设。进城农民可以将土地出租,获得进城就业和创业的资金。他们万一失掉城市工作,还可以回到农村务农。既有利于发展,也有利于稳定。

第三是指定按比较优势发展的战略。目前我国的比较优势是劳动力多,劳动力便宜,应该多发展劳动密集型产业,或发展资本、技术密集型产业中劳动力较为密集的区段。只有这样才能创造更多的就业机会,满足城市新增和农民进城就业的需要。

前面三点是促进农民就业转移的长期性措施,短期内则必须克服当前的通货紧缩,解决生产能力普遍过剩的问题。有效办法是释放出我国在经济转型中存在的有支付能力但因制度性或结构性因素制约而无实现的存量投资和消费意愿。在农村掀起一场社会主义新农村运动,增加与农村居民生活和生产紧密联系的基础设施建设,既可启动农村的存量需求,又可增加农民收入和缩小城乡差距,是一个可行、应行的政策。只有解决通货紧缩问题,使国民经济恢复正常运转,增长非农产业的投资和就业机会,农民向非农产业转移才能有序和持续,农民收入才能保持和城市居民大致相等的增长。

[注:此文原载“北京大学中国经济研究中心简报”2003年第29期,2003年2月25日。]

2003年3月26日

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