公共支出结构、偏好匹配与财政分权

  原载《管理世界》2009年第1期

  摘要:本文利用1999~2005年中国内地地区28个省(自治区、直辖市)的面板数据,联立估计了教育支出等7类公共支出的需求函数,并据此构建7类公共支出的供需匹配指数;进而,运用多选项Logit 模型,实证检验财政分权程度与公共支出供需匹配指数的相互关系。结果显示:(1)财政分权程度与教育支出以及抚恤与社会福利救济费供给不足指数正相关。随着财政分权程度的提高,政府供给的消费型公共服务低于居民实际偏好的需求水平的可能性将增大;(2)财政分权程度与行政管理费以及基本建设支出过度供给指数正相关。随着政府公共资源配置权力的扩大,地方政府具有不顾居民实际需求偏好而膨胀行政成本和扩张基建支出的双重倾向。本文的政策含义是,中国目前尚不具备使财政分权正向激励效应得以有效发挥的制度基础,应在保持适度财政分权的同时,加大力度推动基层民主建设,同时改革现有的政府绩效考评机制,引导地方政府有效配置公共资源,更好地满足民众对公共服务的需求。

  关键词:公共支出需求函数;偏好匹配;财政分权;多选项Logit 模型

  一、问题的提出

  长期以来,公共部门效率与财政分权的关系一直备受关注。一般认为,公共部门效率由公共资源配置效率和公共品生产效率构成(吴俊培,2005)。而公共部门资源配置效率又包括三个层次的含义,其中政府内部不同支出项目之间的资源配置效率是公共部门资源配置效率的核心内容。由于公共资源是有限的,公共资源在不同支出项目之间的配置便存在竞争关系,如果配置到某一类公共品上的资源过多,则用于其他项目的公共资源势必会受到影响,由此可能会导致政府内部公共资源配置的无效率状态(卢洪友,2006)。

  值得注意的是,上述公共部门配置效率的评价标准是帕累托最优准则,但在实践层面,这一准则缺乏可操作性,因此很难据此断定政府在某一支出项目上是投入过多还是投入不足。

  国外提出了比帕累托最优准则更具操作性的“回应性”(responsiveness)标准(Shah,1998),即如果政府供给的公共品能有效满足居民的需求偏好,则公共部门的资源配置便处于偏好匹配(preference-matching )的均衡状态。依据这一标准,只要与民众的需求偏好相一致,无论政府在某一支出项目上投入多少都是合理的。

  那么,财政分权能否提高地方政府的回应性呢?经典财政分权理论认为,基于一系列较为严格的假定,财政分权在更好地满足选民对公共品的需求方面要优于集权(Inman and Rubinfeld ,1997;Oates ,1999,2005);在实证研究方面,Brueckner (1982)证实,如果政府的目标是最大化辖区居民的财产价值,则在财政联邦体制下,州一级(美国的Massachusetts 州)不存在系统的公共支出过度或不足的倾向;Faguet(2004)运用玻利维亚分权前后的数据,证实了财政分权有利于政府更好地满足民众对公共人力资本和社会服务的需求;而Zhurarskaya(2000)的研究结果却表明,由于地方政府财政激励不足,俄罗斯的分权体制严重影响到地方公共品的供给效率。既有实证研究并未给出财政分权与地方政府“回应性”关系的一致结论,针对这一情况,Shah(2004)指出,分权能否提高地方公共部门的配置效率或增进地方政府的回应性,关键在于,在实行财政分权体制的同时,政府本身的制度建设(政府能力、透明度和地方民主等)是否完善;Tsui(2008)也进一步指出,就发展中国家而言,要使政府更贴近民众,必须设定特定的制度,以保证官僚和政治家是负责任的(accountable )。

  我们关注的问题是,中国式财政分权对地方政府公共品供给行为会产生何种影响。1994年分税制改革以来,中国地方政府公共支出结构发生了较为明显的变化。如图1所示,基本建设支出占地方财政总支出的比重(JIJIANZHICHU)由1994年的8.46%上升到2005年的10.64%;行政管理费占地方财政总支出的比重(GOVERNFEE)从1994年的13%提高到2005年的16.68%;而事关民生的文教科卫支出的比重(WENJIAOKEWEI)却逐年下降,由1994年的27.19%降为2005年的21.93%,抚恤与社会福利救济费的比重(FUXUJIUJI )10多年来基本上维持在2.38%左右,未发生明显的变动。中国地方公共支出结构的变动趋势,到底是由民众的需求偏好拉动的,还是由政府的供给行为推动的呢?

  中国式财政分权体制下,地方政府的回应性或公共部门的资源配置效率是否得到提高?

  国内学者侧重于从规范的角度来回答上述问题。王小龙(2004)从激励和机制设计的角度,探讨了中国财政分权模式下地方政府治理结构的激励不相容性,以及由此而引致的地方政府支出行为的扭曲;张召娣(2006)则从财政效率的角度,对公共品的集权式供给和分权式供给的效率状况进行比较,并据此提出了中国地方公共品分权供给的机制和模式;张恒龙和康艺凡(2007)则指出,在中国现有财政分权框架下,官员的委任制和政绩考核机制将导致地方政府的无序竞争和地方财政支出结构的扭曲。既有的规范性研究虽然得到了许多深刻的见解和结论,但由于缺乏实证证据的支持,其结论的说服力受到一定影响。国内对这一问题的实证研究则并不多见。平新乔和白洁(2006)实证检验了中国分税制改革以来,地方公共支出结构对经济发展水平等外生变量的敏感性,发现在财政分权的背景下,财政激励导致了地方公共支出结构的扭曲和“偏差”;傅勇和张晏(2007)的实证研究则表明,财政分权与基建支出比重正相关,与文教科卫支出比重负相关。他们据此认为,财政分权扭曲了政府支出结构。上述两项实证研究的共同点是,二者在构建实证回归模型时,都是以某类公共支出(或公共支出的比重)为被解释变量,以财政分权、人均GDP 等外生变量为解释变量直接进行估计,并依据自变量系数的符号来判断外生变量是否造成了公共支出结构的扭曲。这一实证方法的缺陷在于,仅仅考虑了财政分权等外生变量对公共服务供给的影响,没有将居民的公共服务需求纳入分析框架。可能存在的情况是,虽然财政分权与基建支出比重正相关,但是由于居民对基建支出的需求也大幅提高,财政分权推动基建支出的扩张不仅没有扭曲财政支出结构,反而可能优化了财政支出结构。

  与既有研究不同的是,本文同时将公共服务的供给和需求纳入实证分析框架,通过构建公共服务供需匹配指数和多选项Logit 回归(Multinomial Logit )模型,直接检验财政分权与地方政府回应性的关系。基本思路是:首先,根据效应最大化原则,推导出辖区居民的公共服务需求函数,并对其进行估计;其次,将估计得到的公共支出拟合值,视为辖区居民对该类公共服务的需求量,将公共支出实际值视为政府的供给量,进而,以二者的差距来衡量公共服务供给水平与居民偏好水平之间的不匹配程度;最后,以供需匹配指数为被解释变量,财政分权程度为解释变量,在控制其他影响政府行为的外生变量的情况下,建立多选项Logit回归模型,实证检验财政分权对公共支出供需匹配状况的影响。

  本文的结构安排如下:第一部分,提出问题;第二部分估计7类公共支出的需求函数;第三部分构建公共支出偏好匹配指数;第四部分构建多选项Logit 模型,实证检验公共支出偏好匹配指数与财政分权程度的关系;第五部分是基本结论。

  五、基本结论

  经典分权理论认为,财政分权程度的提高,将推动地方政府更有效地配置公共资源,从而更好地满足辖区居民的需求偏好。本文运用中国内地地区28个省(自治区、直辖市)的宏观数据,实证检验这一假说在中国是否成立。我们的检验程序共分3步:首先,估计省一级的公共支出需求函数;其次,根据公共支出实际值和拟合值的偏差,构建公共支出供需匹配指数;最后,运用多选项Logit模型的联立方程组SUR 估计技术,检验财政分权程度与公共支出供需匹配指数的相互关系。实证结果表明:

  1.财政分权程度与教育支出以及抚恤与社会福利救济费供给不足指数正相关。随着财政分权程度的提高,政府供给的消费型公共服务,特别是教育以及抚恤与救济服务的水平低于居民实际偏好的需求水平的可能性将增大。

  2.财政分权程度与行政管理费以及基本建设支出过度供给指数正相关。随着财政分权程度的提高,以及政府公共资源配置权力的扩大,地方政府具有不顾居民实际需求偏好而膨胀行政成本和扩张基建支出的双重倾向。

  中国式分权具有财政分权与行政集权相结合的“二元”结构特征,在这一体制下,一方面由于缺乏基层民众的有效监督,政府和官僚内在的扩张冲动得不到有效遏制,在政府掌握的资源配置权力扩大的同时,政府行政成本的扩张也就不可避免;另一方面由于官员的晋升主要由上级政府决定,而评价官员执政水平的指标主要是地方经济发展水平的高低,因此,财政分权程度的提高,将进一步激励地方政府扩张基本建设投资,以刺激地方经济的发展。同样,在现有的政绩考评机制下,居民对公共服务的满意度无法成为官员晋升的主要依据,由此便形成一种负向的激励效应,引导地方官员在财政资源总量有限前提下,重视对政府运作和基础设施建设的投入,而忽视对辖区居民公共需求偏好的满足,从而导致某些公共服务的供给水平低于居民的实际需求。

  本文的政策含义是,中国目前尚不具备使财政分权正向激励效应得以有效发挥的制度基础,进一步政府改革的重心应当是,在保持适度财政分权的同时,加大力度推动基层民主建设,同时改革现有的政府绩效考评机制,引导地方政府有效配置公共资源,更好地满足民众对公共服务的需求。

  (作者单位:武汉大学经济与管理学院财税系)

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